标准编制过程中技术与管理的辩证统一

标准化工作是系统工程原理和方法的应用，系统思维贯穿始终，每一个标准化工作者首先应是一名系统工程师。标准化工作特别是标准制定，既要重视过程管理又要重视技术把关，二者辩证统一。

一、标准编制过程

标准制定（含修订，下同）工作流程和相关文件要求是国际国内比较成熟的做法，如果问有多成熟，国际标准化组织ISO成立于1947年，我国标准化法1989年开始实施。这是人类实践再实践的结果：初稿→征求意见稿→送审稿→报批稿（以下称四稿）。相较于其他科研项目，标准这套流程形成较早，比较严谨、严格，相对成熟。说其成熟主要表现在，这四稿即是标准制定过程管理的各阶段划分，又是各阶段所取得的技术成果，二者目标一致，高度统一，都是为了编制一个能用、好用、管用的标准供各方遵循，以达到“最佳秩序”。

1. 标准制定与其他科研项目之比较

无论是纵向还是横向渠道，各级各类科研项目都根据项目性质和特点，制定发布了相应管理规定。我们仅以标准化的研究项目和标准制定项目即标准化项目的两种类型为例（参见本号有关立项论证应注意的事项相关文章），按目前的项目管理流程，二者主要有以下区别：

（1）研究项目：计划下达→开题（并任务书）评审→初稿→第一次研讨→……终稿→（终稿）评审→结题验收。成果形式是研究报告。

（2）标准制定：计划下达→开题评审→初稿→（项目组内）研讨→……→征求意见稿→（视情）研讨→……→送审稿→（送审稿）审查→报批稿。成果形式是一套标准报批材料。

可见，一是研究项目没有明确的稿件阶段划分，完全根据项目需要由项目组决定，但从开题到终稿评审之间，至少要经历一次研讨或预审，否则终稿评审不通过的可能性比较大。只有通过终稿评审，即技术评审后，才能进入结题验收阶段。结题验收通常由上级单位或主管部门授权组织，主要是对项目过程管理和经费使用情况等是否符合相关规定，以及研究报告质量等进行复评，但此时如果推翻即否定（终稿）评审的结论，则明显是管理上存在不合理性。二是标准制定稿件阶段清晰，与传统的四稿阶段相比，增加了开题评审，强化了管理。

2. 标准制定四稿阶段技术与管理要求

（1）初稿

主要工作：由编制组（包括参编单位）在前期论证和经验积累的基础上，完成标准框架结构和主要内容，经主、参编单位或邀请相关单位多次讨论完善后形成征求意见稿。

技术上：标准的定位准确，范围符合标准化对象需求，标准框架结构、技术内容与指标要求等初步成型。

管理上：主要由开题评审来保证，开题的目的是要成立编制组，拟制编制方案，规划经费安排，以及提出编制过程中可能遇到的困难，寻求专家给出解决的意见建议或请求各级主管部门出面协调，并根据专家意见完善编制方案等。开题要求提交开题报告，建议开题时给出标准框架结构甚至拿出初稿，请专家一并提出意见。开题的目的是确保后续标准编写方向正确，编制工作顺利开展！

（2）征求意见稿

主要工作：由利益相关单位提出意见建议，由编制组将意见汇总并进行恰当处理后形成送审稿。可能会由于标准涉及的相关单位多或分歧意见大，需要扩大范围或者经过多轮征求意见。

这是标准编制过程的重要一环，利益相关单位体现了标准是协调的产物！同时，征求意见稿代表的是主、参编单位及起草人员的技术水平，展现“一流企业做标准”的社会认可。意见汇总处理后，标准框架结构应不至于变化很大，甚至推翻。

技术上：征求意见稿应是编制组在初稿的基础上经过多轮研讨后相对成熟的稿件，至少标准适用范围定位准确，框架结构不缺少必备要素，标准内容基本合理，技术指标全面且不至于太离谱！

管理上：一是征求意见范围要广，应包括与标准相关的所有利益相关方，因为标准将是“共同使用和重复使用”的。二是意见处理要恰当，除了体现在技术内容上，还要“有求必应”，“求”是作为编制组要主动去“求”意见，“应”既包括被征求意见单位的及时、认真反馈，也包括编制组对意见处理结果与提出意见单位的沟通交流。

需要注意的问题：

一是征求意见应是公对公的形式，不能以个人名义征求意见，也不能主观上回避可能有矛盾冲突的单位。

二是不能刻意回避主观上不想采纳的意见，当确有分歧意见解决不了的，可以报上级主管部门协调解决，直至达成一致或共识。

三是意见汇总处理结果包括“采纳”“部分采纳”和“未采纳”，无论哪种结果都是与提出意见单位沟通交流并达成一致或共识的！但是，如果有一半甚至更多都不采纳，或者仅针对某一家单位提出的意见不采纳，就有意见处理不恰当的嫌疑了。

（3）送审稿

主要工作：在征求意见并恰当处理的基础上，形成送审稿，准备上会材料，召开标准审查会。

技术上：送审稿是标准技术上的最后一道全面把关，此时的稿件应该基本落实了立项初衷，包括符合标准体系建设原则和标准编写规则，更重要的是标准颁布实施后能达到预期目标，解决实际问题。因此，标准化项目都应是来源于实践又指导实践的。

管理上：按标准制定工作管理规定完成了各阶段动作且符合技术上的要求，经主管部门批准召开标准审查会。审查会要求包括参加单位、人员数量和职称要求等。

需要注意的问题：

一是有个词叫“送审”，在其他项目管理中，送审可能意味着终稿评审或结题评审，但标准制定流程中的送审是指“送去审查”，包括各级主管单位和部门，以及审查会的专家审查，所以才叫送审稿，才叫送审稿审查会，因此报批书第1栏“送审文件”只写上（审查）会的材料，包括前面形成的征求意见稿（不存在一稿、二稿）、意见汇总处理表（送审稿）、编制说明和送审稿，而报批稿等文件是召开审查会后，按会上专家意见修改完善才形成的，本阶段还不存在。

二是审查会上提出的所有意见应给出明确结论，即在会上达成共识，尽量不要遗留未解决问题，以便编制组会后修改标准文本和汇总处理意见。如果确实会上明确不下来或者争持不下，对于需要征求更多单位意见、深入调研以及进一步协调的，可以择机再审，但这并不意味着项目未完成或者未通过审查。

三是标准审查如果出现上述2的情况，或者由于稿件质量太差而“未通过”情况怎么办？此时专家组一般会建议将审查会变为研讨会或者预审会，但这又不符合现行管理规定，因为会前的所有会议申请等一套管理材料都要与会议报销相一致，只有给出审查“未通过”的结论，才可以申请再审。如果这样则一方面委屈了编制组，辛辛苦苦干了一通而未通过；另一方面有些单位甚至会追究项目负责人的责任等，致使有些审查组碍于此给出“通过但限期整改后再上报”的无奈结论，编制组也一再表态会严格落实专家意见。但在审查意见上却予以“通过”。可见，标准的四稿即是在遵循基本流程（管理）的基础上，为稿件质量（技术）负责，如果过程不把关，质量不审核，标准审查会完全推翻的情况会越来越多。因此，管理上应该正确看待标准审查“未通过”结论，在标准制定周期内，既让审查组理直气壮的给出未通过的结论，又让编制组有继续把标准协调好、编写好的机会，才能保证标准制定的最终质量和效益。当然，确有主观不积极和态度恶劣等问题，也应毫不留情。

还是那句话，标准是协调的产物，标准的修改完善永远在路上！

（4）报批稿

主要工作：按审查会专家意见修改完善后，按要求整理全套报批材料上报审批。

技术上：符合标准编写各项要求，材料齐全规范。具体见有关模板要求。

管理上：按规定程序逐级上报审批。

从以上各阶段稿件技术和管理上的要求来看，技术和管理相互交融，都是为了最终能够完成一个高质量的标准。

二、标准制定中存在的问题

标准制定项目在原有四稿阶段管理的基础上，虽然增加了开题环节，强化了管理，但与现行其他科研项目管理和经费管理规章制度融合不够，主要体现在以下方面。

（1）对任务书的目的和性质定位不准。与产品论证研制项目任务书用于明确技术指标要求相比，标准制定项目的任务书完全违背了标准协调一致的本质属性和征求意见环节的不确定性。

（2）对标准各阶段会议性质定位不准。从管理来看，许多人认为这套四稿流程纯属管理，不需要技术把关，所有召开的会议都应该是“评审”而不应是“研讨”，只有评审才是管理上要求的合法环节，才可以召开会议、邀请专家，否则就是项目组“非法”组织。因此，给管理部门的印象就是标准的会议太多，会议申请时硬要把研讨会改为评审会，实际上我们各阶段稿件都不是最终稿，如果是评审，则给不出通过不通过的结论，也无法出具评审意见。同时，研讨会仅需要给出会议纪要即可。此外，标准送审稿审查会仅仅相当于研究项目的终稿评审，也即技术评审。也就是说，“标准编写永远在路上”恰恰是通过这些阶段性稿件逐步完善的，所以中间阶段不存在通过与不通过的问题，也就不是所谓的评审。

（3）对标准化工作者的身份定位不准。给大家的普遍印象是，凡是干标准化工作的就都是管理者，大权在握，通“吃”天下。于是，为了所谓的“避嫌”而不允许参与任何阶段性研讨和标准审查会，完全把自己定位在“二机关”，以至于缺失了技术把关而使整个项目跑偏，甚至在最终标准审查会上全盘推翻的现象越来越多，就更别说稿件质量和标准将能发挥的作用了。

（4）标准制定过程项目经费管理薄弱。通常，标准制定项目送审稿审查通过后即代表编制组工作完成，经费使用情况由主编单位自行管理。但是按照现行管理模式，由于标准制定项目经费渠道不同于其他科研项目，包括开支条目和外协等均没有明确规定，各单位只能“法无禁止即可为”或者“法无授权不可为”。目前后者较多，比如不允许列支设备费，而在“其他”开支中又存在各种限制。

（5）开题结题看似闭环实则走马观花。从管理的角度来讲，计划下达后，即刻并限期组织开题是严格管理，但一方面，给项目组的时间不多，匆匆编写开题报告上会及一系列材料，效果往往达不到预期；另一方面，为了减少管理部门的工作量，经常是一批（十几个甚至更多）项目集中开题，邀请的专家覆盖所有专业，而真正是标准所涉及的技术领域专家根本没有机会，即便是标准化专家最多也只有两个名额，同样达不到预期效果。

三、标准制定技术与管理的协调性

标准制定过程中的技术和管理目标是一致的，都是为了发布实施后标准技术内容相互协调，条款可操作，以及格式规范等等。标准制定的主要精力或发力点还应在于各阶段稿件质量逐步提升上，技术标准离开了管理，则难以统一和贯彻实施，但过分强化管理必然会分散注意力，弱化技术必然会影响标准质量，即管理是为技术开道、减负，而不是设障、加压。其实，所有项目都一样，不懂技术而一味强化管理，就会误导技术跑偏，违背本质规律，延误事业发展；不懂管理而一味钻研技术，技术如失去翅膀难以推进，很多问题无法协调，则技术把关毫无意义。各级组织机构调整后，岗位编制、职责分工以及人员性质明确，但是无论是专职管理还是专职技术的标准化工作者，都要求能将技术和管理双肩挑，齐头并进才是标准化工作发展的繁荣景象。

四、建议

1. 持续开展标准化工作宣传，提高整体认知水平，提高标准化人员技术和管理水平，让标准化工作尽快步入正轨。

2. 按照组织机构设置和人员岗位编制，明确管理人员和技术人员的职责分工，各司其职，相互配合。特别是在标准化人员紧缺的情况下，更应该鼓励专业的人干专业的事，让真正能干事想干事的人浮出水面，干成事！

3. 加强全方位沟通合作，建立标准化技术与专业技术、标准化管理部门与业务归口部门以及技术支撑管理，管理指导技术等全面协调机制。其中，标准化管理部门与业务归口部门之间的协调机制。

4. 强化技术与管理融合发展，当前急需纠正以下错误认知和不合理的做法：

一是严抓计划的申报与评审。关于标准制定项目申报，应对项目负责人提出职称、年龄、工作年限以及在本领域学术水平和专业影响力等要求，项目负责人所在单位应是本领域的权威机构。关于计划评审，按照新的管理理念，为避免出现找熟人、打招呼等违规行为，主管机关或部门不应固定依赖特定人员或单位，而是抽签或轮流确定。同样，参与评审的专家也应抽签决定且并不局限于所谓的各种技术或专业组范围。

二是全过程落实项目组长负责制。发挥开题既是督促项目组尽早开展工作，也是依据计划给项目明确目标、把握方向的重要环节。建议，计划下达一个月内由项目组组织开题，标准制定项目可以宽限两至三个月内，两个月应提交标准框架结构，三个月应提交标准初稿。评审专家既要包括标准所涉及技术领域专家，也要包括标准化专家。这一点，应贯穿标准化项目全过程！

三是把握计划与任务书的关系。首先，标准制定立项申报经多次逐级计划评审，理论上是按照标准体系建设思路、原则并结合使用需求，明确了标准化对象之间的界面，内容尽可能避免交叉重复，才予以立项的，所以标准制定项目在标准体系中应有明确的定位，内容和范围也应该很清楚，也即计划本身其实就等于任务。其次，在上述前提下，标准编写程序和要求均已成熟，如果以任务书的形式下达标准应包括的内容甚至是技术指标要求，那么在征求意见后如有提出不同意见将如果处理？第三，任务书本应由计划下达机关或者其委托下级单位、部门组织编写，并且通过评审后同计划一并或先后下达给主编单位，任务书的内容应是计划的细化而不能缩减甚至违背计划！实际上，各级标准化管理部门并没有时间和能力承担任务书的编制工作，基本上都由编制组自己编写并与开题报告一并评审后，报到机关盖章，再下达给主编单位。因此，即便是经过专家评审通过的任务书，其内容对计划的理解、细化程度以及与计划的一致性等均难以把握。历史上，在计划管理薄弱的情况下，标准制定项目曾经以任务书的形式由标准化主管机关下达，但是在2005年便予以取消，随之计划管理逐步科学完善。而当前的任务书并不是由计划下达机关或主管部门起草，这与标准的本质属性完全是背道而驰的。强烈建议，标准制定项目取消任务书。

四是强化征求意见环节管控。按照标准制定现行管理办法，要求征求方以公文发送至各单位，而回复意见时并不要求提出意见单位盖章。为了减少麻烦，大多数情况是主编单位盖章后联系熟悉的专家直接发给个人，甚至有个别情况发文都没有盖章。建议，一方面无论是征求方和被征求方都应该以公对公的形式开展征求意见工作，这意味着利益相关方如果不重视，标准颁布实施后将会对本单位产生相应影响，那时候再想纠正或者提出意见为时已晚。另一方面征求意见不是研讨，更不是评审，所以征求意见不需要发放评审费。

五是明确标准审查会的性质。一方面，从管理上认可标准审查会与其他科研项目的终稿评审一样都属于技术评审。另一方面，将标准审查会做扎实。按现行管理办法，要求标准审查会审查组人数不少于九人。结合技术发展和应用现状，标准审查对专家的人员数量和技术水平要求越来越高。建议，将审查组技术专家人数提高至不少于十一人甚至更高，对于涉及量大面广的标准，召开审查会的通知应发至标准所属级别（如国家标准应发至全国等），并且不限制参会人数，即所有利益相关方均有权列席会议并发言，审查组应认真听取各方意见并从有利于专业技术领域发展的角度出发给出明确结论和修改意见，要求编制组严格落实。

六是增加或者强化结题验收。由于传统的四稿流程缺少经费管理环节，与现行管理理念和规定略有不符，即虽然送审稿通过审查，编制组形成报批稿上报，但其实作为主编单位在管理上并未形成闭环。建议，要么在送审稿审查会增加财务汇报和审查，要么再专门组织结题验收，针对标准制定项目经费使用情况进行评审，推荐前者。结题验收同样不能否定标准（技术）审查会结论，主要还是由于标准制定过程中时时贯穿着技术和管理，每一阶段都是技术与管理的有机结合，因此不能轻率否定编制组的工作、审查会专家的专业水平和职业素养。建议，在送审稿审查会时至少增加一至两名财务专家与技术专家一并参家标准审查会，以减轻管理部门和编制组的负担。今后，在申请召开标准审查会时应为“XX标准《XXX》（送审稿）技术审查及结题（验收）评审会”，当然也不一定通过。

七是严控标准报批复查发布。鉴于标准制定各环节普遍存在上述问题，标准制定项目应该一改无论报批材料质量如何都允许一再整改直至符合要求后予以发布实施的惯例。同时，对未完成编制任务的项目，无论何种原因，两年内都不允许再申报标准制定项目。一是对于未严格履行编制程序，编写质量不过关，报批材料质量差，甚至是由于立项时即存在不合理的项目，均不再予以颁布，并从计划中删除，以免影响相关性查询，使后续想编、能编、编得好的单位有机会继续申报立项。二是以计划下达时间为起点，五年内仍未得以发布的项目，视为未完成，并以此为两年限期起点。

八是建立标准信息通报机制。从计划、征求意见、标准审查和发布，都应该在标准级别范围内发布信息，鼓励各方关注、参与和监督标准全生命周期，并对标准的实施向有关部门和单位反馈意见等。

九是大抓各类项目会议风气。

（略）

标准的地位和作用日益凸显，大家对标准的认识逐步提高，应该说是好事。但也不得不承认，标准化工作的种种问题长期得不到解决，严重阻碍了标准化工作的发展。希望能够得到大家的关注和认可，更希望有关部门能够真正打开格局，让标准化在中国式现代化的道路上大展宏图。

来源：标准化工作者，作者侯春敏

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